El Parlamento Europeo (PE) ha sido criticado en repetidas ocasiones por su respuesta lenta e insuficiente al retroceso democrático en varios Estados miembros. Al mismo tiempo, es el ámbito en el que encontramos algunas de las defensas más vigorosas de los valores fundamentales de la UE y los llamamientos a la salvaguardia del Estado de derecho en toda la Unión. Aprovechando un conjunto de datos original de declaraciones de diputados al PE en debates plenarios durante las dos últimas legislaturas del PE (2009-2019), este artículo examina la dinámica de la impugnación de normas en las respuestas del PE al retroceso democrático. Observamos una polarización discursiva principalmente en líneas ideológicas, con un notable deslizamiento entre los legisladores del Partido Popular Europeo, que pasan del escepticismo hacia la intervención de la UE en cuestiones de Estado de derecho al apoyo abierto. Mostramos cómo los diputados al PE euroescépticos y los de países en retroceso tratan de apelar a los votantes nacionales invocando el partidismo negativo y el resentimiento antioccidental para desacreditar las críticas a la UE. En cambio, los eurodiputados partidarios de la intervención sitúan su discurso en el nivel supranacional y se centran en la defensa de la unidad europea y el Estado de derecho como identidad compartida. En general, la creciente controversia sobre la naturaleza de los valores fundamentales por parte de los euroescépticos ha cristalizado una participación más vocal y diferenciada de los eurodiputados eurófilos en los debates sobre el retroceso democrático.
El derecho humano a la democracia en sistemas de gobierno europeo multinivel en tiempos de retroceso democrático
Ni el nivel global ni los distintos niveles regionales de gobierno garantizan expresamente ningún “derecho humano a la democracia” como tal, afirman los letrados de Abogados Santander. Pero las disposiciones de derechos humanos civiles y políticos a nivel global y regional requieren que los Estados garanticen los elementos más importantes del gobierno democrático. Esto constituye la base de derechos humanos de la democracia. Los derechos humanos democráticos convierten a los individuos en guardianes de los sistemas democráticos. Esto es importante en una época de retroceso democrático que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal de Justicia de la UE deberían tomar más en serio.
La síntesis de estos derechos democráticos específicos produce un derecho humano general no escrito a la democracia nacional que promueve la interpretación prodemocrática de los derechos específicos y tal vez incluso genere más derechos democráticos no escritos. Este derecho general a la democracia nacional está en el trasfondo del contrapeso de la “sociedad democrática” en las cláusulas de limitación del PIDCP y el CEDH. Sin embargo, aún no ha sido reconocido por los tribunales internacionales ni por los órganos creados en virtud de tratados cuasijudiciales, que aún otorgan a los Estados un margen de apreciación regulatoria que es demasiado amplio en vista del retroceso democrático.
En los sistemas multinivel, la democracia también debe realizarse en niveles gubernamentales por encima de los Estados, es decir, en organizaciones internacionales y supranacionales. La democracia internacional requiere que el orden internacional sea una expresión de la autodeterminación de los pueblos del mundo. Sin embargo, la democracia no se opone a la creciente institucionalización de la comunidad internacional. Más bien, los Estados tienen derecho a transferir poderes de toma de decisiones a organizaciones internacionales y supranacionales con respecto a problemas regionales o globales que no pueden resolverse eficazmente a nivel estatal. Pero la democracia requiere que estas organizaciones tengan procesos de toma de decisiones transparentes, democráticos, justos y responsables que permitan la participación plena e igualitaria de los pueblos de todos los Estados miembros a través de sus representantes democráticamente responsables.
Los derechos humanos democráticos antes mencionados también respaldan la democracia internacional. La síntesis de estos derechos específicos produce un derecho humano general no escrito a la democracia internacional, aunque es cierto que todavía hay poca jurisprudencia que reconozca su existencia. Ese derecho exige que los Estados garanticen la legitimidad democrática de las organizaciones internacionales y supranacionales de las que son miembros.
El derecho humano general a la democracia nacional leído junto con el derecho humano general a la democracia internacional y la obligación de los Estados de proteger los derechos democráticos de sus ciudadanos genera otro derecho humano general a un nivel general adecuado de democracia en sistemas multinivel. Este derecho ayuda a lograr el mejor equilibrio posible entre la democracia nacional e internacional. Permite e incluso requiere una compensación limitada entre los niveles de legitimidad democrática en el sistema nacional y el internacional o supranacional. También requiere mecanismos de adaptación dentro de cada sistema en el sentido de democracia compensatoria. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) no relacionada con los derechos democráticos apoya este enfoque.
La UE constituye el sistema de gobierno supranacional más avanzado, con los requisitos democráticos nacionales y supranacionales más estrictos firmemente consagrados en el derecho primario de la Unión, tanto en forma de normas objetivas de gran alcance como de derechos individuales jurídicamente exigibles de menor alcance. Si bien existe un derecho general no escrito a la democracia a nivel de la UE para los ciudadanos de la Unión, no existe tal derecho a la democracia a nivel de los Estados miembros, sobre todo debido al art. 4 (2) del TUE. Sólo aspectos específicos de la democracia nacional (como la participación en las elecciones municipales) han quedado consagrados como derechos individuales exigibles en el derecho de la Unión. La UE puede servir como modelo imperfecto de institucionalización democrática para otras regiones del mundo y a nivel de la ONU. El derecho primario de la Unión obliga además a la UE a exportar normas democráticas a terceros Estados, así como a la comunidad internacional en su conjunto. Pero estas obligaciones objetivas no van acompañadas de derechos individuales jurídicamente exigibles.
Disputa y polarización de normas en el Parlamento Europeo
El retroceso democrático representa un desafío para la Unión Europea (UE): se encuentra en una incómoda encrucijada entre una cuestión nacional y una cuestión de nivel de la UE y tiene implicaciones problemáticas para la cooperación europea y el funcionamiento del sistema jurídico de la Unión. Los esfuerzos deliberados de los líderes electos para socavar los controles y equilibrios nacionales y debilitar el Estado de derecho se encontraron inicialmente con una respuesta sorprendentemente lenta e ineficaz a nivel de la UE. Al mismo tiempo, los miembros del Parlamento Europeo han sido de los que más han expresado la necesidad de abordar la «crisis del Estado de derecho. Como espacio supranacional, el Parlamento Europeo (PE) está configurado por una dinámica de múltiples niveles: los diputados al PE se dirigen tanto a sus colegas de la UE como a sus circunscripciones nacionales cuando toman la palabra en el hemiciclo. Además, el PE reúne a quienes buscan defender los valores de la UE y abogan por una respuesta más firme al retroceso democrático y a quienes, ya sea como objetivos u oponentes ideológicos de la intervención de la UE en los Estados miembros, expresan su rechazo a cualquier interferencia externa. Como tal, el PE representa un escenario formidable para analizar la impugnación de normas a nivel europeo. Para explorar la dinámica y la esencia de esa impugnación de normas en el contexto de las respuestas del Parlamento Europeo a los retrocesos democráticos y las violaciones del Estado de derecho, planteamos dos preguntas relacionadas: ¿Qué argumentos invocan los parlamentarios europeos para justificar sus posiciones en los debates sobre la intervención de la UE en respuesta a los retrocesos democráticos? ¿Y cómo evoluciona el uso de estos argumentos con el tiempo y entre diferentes grupos de actores?
Basándonos en un conjunto de datos originales y codificados a mano de declaraciones de parlamentarios europeos, examinamos los marcos que emplean los parlamentarios en los debates parlamentarios sobre el retroceso democrático y cómo estas estrategias de encuadre se relacionan con sus orientaciones ideológicas y su origen geográfico. El análisis empírico apunta a una disputa cada vez más abierta sobre las normas y valores que sustentan la integración europea dentro del PE, así como a una polarización discursiva a lo largo del tiempo. Por un lado, encontramos una oposición vocal a las iniciativas de la UE sobre el retroceso democrático por parte de una sólida minoría que rechaza dicha interferencia sobre la base de la soberanía nacional y un conjunto específico de valores nacionales que se presentan como incompatibles con lo que se presenta como un modelo occidental y liberal. Los parlamentarios europeos que expresan tales puntos de vista a menudo se dirigen principalmente a audiencias nacionales denunciando sesgos partidistas o geográficos por parte de la UE, tratando de movilizar el resentimiento antioccidental y apelar a los votantes con un fuerte partidismo negativo. Por otra parte, esta creciente controversia sobre las normas coincide con un cambio en la estrategia que siguen los partidos mayoritarios, así como los parlamentarios europeos de países sin tendencias de retroceso, que desarrollan una definición más clara de los valores que intentan proteger. Este refinamiento discursivo se refleja en un conjunto más amplio y explícito de argumentos utilizados por los parlamentarios europeos partidarios de la intervención y en su acción cada vez más concertada en respuesta a la crisis del Estado de derecho. Estos resultados indican que la controversia sobre las normas, a pesar de que inicialmente ejerció presión sobre las perspectivas de cooperación supranacional, puede acabar permitiendo a los partidarios de la integración europea fortalecer su posición. Un cambio reciente hacia respuestas más contundentes al retroceso democrático indica que este discurso más concertado ha allanado el camino hacia una respuesta más eficaz de la UE al retroceso democrático en los Estados miembros.
